Демографические тенденции. До реформы на территориях половины самоуправлений проживало менее 2 000 жителей, на территории более 80% из них - менее 5 000 жителей. Демографические тенденции, включая старение населения, все больше увеличивают потребность в социальных услугах, в то время как доля населения трудоспособного возраста снижается, особенно в малых и сельских самоуправлениях.
К 2030 году, согласно прогнозу Департамента статистики Эстонии в области народонаселения, количество жителей в некоторых отдаленных от центров или подверженных риску запустения самоуправлениях снизится до 38%, а доля пожилых людей увеличится с 22% до 28% (Департамент статистики, Прогноз в области народонаселения Эстонии до 2040 г.).
Способность выполнять задачи. Способность местных самоуправлений обеспечивать адекватный уровень государственных услуг были неравномерными и часто недостаточными. Согласно отчетам канцлера юстиции, многие малые самоуправления были не в состоянии обеспечить защиту основных прав населения, особенно при оказании социальной помощи. В аудитах и обзорах Госконтроля неоднократно подчеркивалось, что малые самоуправления не в состоянии выполнять все свои задачи.
Малые местные самоуправления испытывали трудности также с самостоятельной организацией решения задач в области гимназического или основного школьного образования, где они зачастую зависели от других местных самоуправлений, не имея при этом права голоса в отношении содержания услуг, которые они оказывали населению.
На это указали и международные организации. В отчете по Эстонии, составленном в 2011 году, ОЭСР указала, что с учетом круга выполняемых задач малочисленность населения является наиболее важной проблемой сферы местного самоуправления.
С 2012 года Европейская комиссия регулярно указывала в рекомендациях для отдельных стран, что масштаб самоуправлений Эстонии слишком мал, чтобы выполнять обязательства, возложенные на них законом.
Эффект масштаба. Международный опыт подтверждает, что слияние местных самоуправлений может привести к эффекту масштаба - снижению стоимости государственных услуг по мере увеличения объема оказания услуг. Согласно анализу, проведенному Министерством финансов, в самоуправлениях Эстонии выявлено несколько негативных тенденций, которые указывали на потенциал экономии за счет эффекта масштаба при объединении:
-
Даже малонаселенное местное самоуправление должно быть готово выполнять все задачи, вытекающие из закона. Это означает более высокий удельный вес служащих волостной или городской управы на 1 000 жителей, чем в волостях или городах с большим количеством жителей. Пример: в малых МСУ (до 1000 жителей) количество административных служащих на 1000 жителей было более чем вдвое выше, чем в самоуправлениях с численностью населения более 5000.
-
Вследствие высокой доли чиновников МСУ в небольших местных самоуправлениях на 1000 жителей отсутствует возможность выплачивать конкурентоспособную заработную плату своим сотрудникам. Пример: разница в заработной плате работников МСУ с населением в 1000 и в 5000 человек, выполняющих аналогичную работу, составляла до 1,5 раза. Если сравнить небольшое МСУ и МСУ с населением в 5000 человек, выполняющий ту же работу в небольшом МСУ, работал, по сути, с половинной нагрузкой и получал заработную плату, соответствующую трем четвертям загрузки.
-
В малых самоуправлениях имел место высокий удельный вес управленческих расходов и расходов на вспомогательные услуги в расходах на основную деятельность, поэтому оставалось меньше средств на оказание услуг населению и инвестиции. Пример: в местном самоуправлении с населением 1000 человек доля затрат на оплату труда по вспомогательным услугам в операционных расходах составляла в среднем 4,2%, а в МСУ с населением 5000 человек гораздо ниже, в среднем до 2,7%.
-
Обязанность служащих малых самоуправлений выполнять очень широкий круг задач, а небольшое количество обращений не позволяют им иметь специализацию и обладать достаточной компетентностью для выполнения поставленных задач.
-
Инвестиционный потенциал малых самоуправлений недостаточен для постоянного обслуживания инфраструктуры.
Местная демократия. Результаты местных выборов в самоуправлениях разного размера показали, что в городах и волостях с небольшой численностью населения разнообразие списков тех, кто может войти в состав совета, как правило, ограничено, и существует риск долгосрочной единоличной власти узкой группы при отсутствии серьезной оппозиции. Для надлежащего функционирования пропорциональной избирательной системы и баланса между советом и управой, присущего эстонской системе местного самоуправления, необходимо не менее 3000 - 3500 жителей.
Целью административной реформы является поддержка повышения способности местных самоуправлений оказывать высококачественные государственные услуги, использовать предпосылки для регионального развития, повышать конкурентоспособность и обеспечивать более равномерное региональное развитие.
Другими словами, эта легитимная цель, изложенная в Законе об административной реформе, означала, что в результате реформы должны возникнуть местные самоуправления с потенциалом, достаточным для выполнения всех задач, возложенных на них законом, и для обеспечения качества при оказании государственных услуг, непосредственно связанных с защитой основных прав личности.
Цели административной реформы были сформулированы экспертной комиссией по административной реформе шире, чем это предусмотрено в Законе об административной реформе. Основными целями были:
-
Повышение роли МСУ в организации общественной жизни - способность, право принятия решений и ответственность за независимую и эффективную организацию на местах; усиление стратегического управления и способность использовать предпосылки для местного развития и балансировать региональное развитие в стране; а также конкурентоспособность на фоне процессов глобализации.
-
Использование эффекта масштаба для повышения компетентности и потенциала местных самоуправлений в целях обеспечения населения высококачественными государственными услугами, их пространственно-временной доступности и рентабельной организации.
-
Более сильная местная представительная и основанная на широком участии демократия.
-
Единица местного самоуправления образует территориальное целое с учетом специфики региона и в соответствии с системой расселения.
В целях проведения реформы в июне 2016 года был принят Закон об административной реформе. Закон установил в качестве критерия размера местного самоуправления минимальную численность населения в 5000 человек и 11000 человек в качестве критерия рекомендуемого размера.
Кроме того, для критерия минимального размера законом предусмотрены некоторые возможные исключения. Чтобы получить исключение, местное правительство должно было представить обоснования, а Правительство Республики рассмотреть обоснование для предоставления исключения.
Закон предусматривал проведение реформы в два этапа:
-
Слияние по инициативе МСУ - до 1 января 2017 года местные самоуправления должны были представить государству решение городского или волостного собрания о подаче заявки на слияние, чтобы выполнить критерий в 5000 жителей.
-
Слияние по инициативе Правительства Республики - закон обязал правительство подавать предложения о слиянии МСУ, которые не соответствуют минимальному критерию.
В случае всех слияний опрос жителей местного самоуправления был обязательным, однако его результат не был обязательным для лиц, принимающих решения. В случае добровольного слияния стороны должны были заключить договор о слиянии, в случае слияния по инициативе государства необходимо было составить менее объемный договор о слиянии.
Региональные комиссии, в состав которых входили должностные лица и эксперты, представили правительству предложение, как было бы разумно подавать предложения о слиянии, чтобы обеспечить выполнение критерия численности населения в 5 000 человек. Получив предложение о слиянии от правительства, соответствующие волостные или городские советы должны были представить свою позицию в течение трех месяцев, то есть к маю 2017 года. Отклонение предложения или ходатайствование об исключении необходимо было обосновать. Правительство могло по своему усмотрению не принимать решение о слиянии в случае наличия веских аргументов (так называемое прекращение процесса).
Для объединяющихся на добровольных началах закон предусматривал пособие на объединение. Руководители местных самоуправлений, ушедшие с должности после добровольного слияния, получили компенсацию в размере заработной платы за период до одного года, которая с финансовой точки зрения представляла собой часть пособия на слияние, полученного местным самоуправлением. При слиянии по инициативе Правительства Республики пособие на слияние не выплачивалось, государство компенсировало таким местным самоуправлениям прямые и неизбежные текущие расходы, связанные со слиянием.
При определении критерия минимального размера необходимо было найти баланс между аргументами экономики и местной демократии. Экономический аргумент означает, что более крупное местное самоуправление имеет лучшие возможности для оказания людям более качественных услуг. С другой стороны, в небольшом МСУ расстояние между человеком и властью меньше, что возлагает на руководство более непосредственную ответственность за его действия.
Критерий должен быть объективно обоснованным и однозначно понятным. Во-первых, муниципалитетам необходимо было точное понимание, что нужно делать. Во-вторых, критерий должен был быть непоколебим в случае возможного судебного разбирательства.
Способность выполнять задачи МСУ. Так называемый оптимальный размер самоуправления зависит от выполняемых функций. Нет веских оснований для того, чтобы требовать в результате реформы большей численности населения, чем необходимо для выполнения функций. Кроме того, необходимо решить, исходить ли из функций, возложенных на МСУ в момент реформы, или учитывать и дополнительные задачи, которые могут быть поставлены в будущем. Отправной точкой было предположение, что местное самоуправление после административной реформы должно быть в состоянии самостоятельно выполнять задачи, которые оно выполняло на тот момент в соответствии с законодательством. С этой целью по результатам различных исследований оценивалось, соответствует ли численность населения размеру ареала обслуживания, связанного с задачами. Цель заключалась в том, чтобы минимальный размер был таким, когда количество жителей соответствует размеру самого крупного ареала обслуживания исходя из имеющихся задач, поскольку это обеспечивает способность МСУ выполнять все задачи самостоятельно, если оно того пожелает.
Влияние эффекта масштаба. Анализ показал, что показатели эффекта масштаба резко улучшились при численности населения до 5 000 человек. Поскольку при увеличении численности населения свыше предела в 5000 человек изменений было значительно меньше.
Окончательный выбор минимальных критериев. Экспертная комиссия выбирала один из трех вариантов: 3 500 жителей, 5 000 жителей и 11 000 жителей, из которых требование 5 000 жителей в качестве минимального критерия нашло наиболее широкую поддержку. Минимальный критерий в 5000 жителей - это обобщение или широкое соглашение, которое, по мнению экспертов, демонстрирует на основе различных исследований потенциал местного самоуправления для выполнения своих задач. В каждом отдельном случае некоторые МСУ с населением менее 5000 человек могут очень хорошо организовать обслуживание, а другие МСУ с населением более 5000 человек могут справляться с этим плохо.
Рекомендованный критерий размера МСУ в 11 000 жителей. Предположительная численность населения в 11 000 человек была основана на первоначальном предложении о том, что самоуправление должно быть в состоянии содержать параллельно три гимназии. Поскольку государство уже начало создавать государственные гимназии в каждом уезде, не было никаких оснований ожидать, что в результате административной реформы МСУ будут обязаны содержать гимназии и обладать соответствующей способностью. Критерий, основанный на этом, не обязательно остался бы непоколебимым в Верховном суде.
Поскольку одна из правительственных партий хотела подчеркнуть, что муниципалитеты с численностью населения в 5 000 человек, которые появятся после реформы - не слишком амбициозно, и цель должна составлять не менее 11 000 жителей, что и было включено в закон в качестве рекомендации.
Исключения из минимального критерия. Регионы в Эстонии разные. Поэтому было предусмотрено несколько возможностей для исключений:
-
МСУ могли ходатайствовать об исключении в качестве малонаселенных территорий, если они образуют группу слияния с площадью не менее 900 км2 и численностью населения не менее 3500 человек. Численность населения в 3500 человек рассматривалась в качестве предела, ниже которого способность местных самоуправлений самостоятельно предлагать качественные услуги очевидно сомнительна.
-
В качестве исключения критерий в 3500 жителей был также разрешен для слияния приграничных МСУ, имеющих историческую, культурную и географическую общность, когда отправной точкой является в первую очередь обеспечение единого идентитета (например, Сетомаа).
-
Местные самоуправления малых морских островов могли ходатайствовать об исключении из-за своего особого положения и географической изолированности.
-
Об исключении могло ходатайствовать МСУ, население которого по состоянию на начало 2016 года составляло более 5000 человек, но по состоянию на начало 2017 года снизилось чуть ниже 5000 (исключение исходя из сокращения численности населения, на практике такого примера не было).
Для ходатайствования об исключении местные самоуправления должны были обосновать, каким образом они смогут оказывать качественные общественные услуги населению без слияния.
В результате административной реформы общее количество МСУ уменьшилось с 213 до 79. Средняя численность населения и средняя площадь единицы местного самоуправления увеличились почти втрое.
После реформы доля малых местных самоуправлений с населением менее 5000 человек снизилась с 79% (169 МСУ до реформы) до лишь одной пятой (15).
Было одобрено 47 случаев добровольного объединения с участием 160 МСУ. Таким образом, подавляющее большинство слияний (86%) произошло на стадии, инициированной самими волостными и городскими собраниями и согласованным на местах способом.
В соответствии с Законом об административной реформе Правительство Республики инициировало процедуру слияния местных самоуправлений, не соответствующих минимальному критерию, т.е. с населением менее 5000 человек (26 местных самоуправлений, которые не соответствовали минимальным критериям и не подавали ходатайства о слиянии, и 10 слияний, когда минимальный критерий не был выполнен).
Учитывая отзывы местных самоуправлений и рекомендации региональных комиссий, правительство отозвало свои собственные предложения (частично или полностью) по десяти местным самоуправлениям. Остальные инициированные слияния были завершены. Исключение для островных МСУ было предоставлено четырем малым морским островам: Кихну, Рухну, Вормси и Муху.
Сравнение размеров местных самоуправлений до и после административной реформы (численность населения согласно регистру народонаселения).
Чтобы оценить влияние реформы на доступность, качество и организацию услуг МСУ, необходимо, чтобы вновь образованные волости и города проработали в течение более длительного периода времени. Более глубокий анализ этих вопросов будет проведен в будущем.
Последнее обновление 04.12.2021
