Agris Peedu: riigihangete regulatsiooniga on kõik korras

03.02.2011

Agris Peedu
Riigihangete ja riigiabi osakonna juhataja
www.raamatupidaja.ee


Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna juhataja Agris Peedu lükkab ümber ajakirjanduses kõlama jäänud väited, et riigihanke tegijate probleemid tulenevad seaduse puudlikkusest.
 
Eduka riigihanke läbiviimise võti peitub asjaajamise täpsuses ning ulatub ettevalmistuse kaudu ka hanke võimaliku vaidlustuseni. Ajakirjandus on riigihanke tegijate probleeme seostanud seaduse puudulikkusega ning väitnud, et riigihangete regulatsiooni tõttu on hankeasjades palju vaidlustusi ja kohtuvaidlusi. Sellega ei saa paraku nõustuda.
 

Riigihangete vaidlustusi on mõõdukalt
 
Nii 2009. kui ka 2010. aastal viidi Eestis läbi ca 6000 riigihanget ning neist vaidlustati vaidlustuskomisjonis alla 5%. Kindlasti vaidlustatakse  rohkem suuremahulisi hankeid, sest tahes-tahtmata on konkurents seal tihedam ning soov võita tugevam.
 
Vaidlustuste ja kohtukaebuste arvust olenemata on kaebeõiguse tagamine elementaarne, sest me ei saa alati eeldada, et hankija on käitunud õiguspäraselt.
Eksitav on väide, et vaidlustuste ja kohtukaebuste tõttu jäävad teenused ostmata ja ehitustööd tegemata. Näiteks vaidlustuskomisjon tegi oma otsuse 2010. aasta statistika kohaselt 18 tööpäevaga. Efektiivset menetlust on näidanud ka kohtute praktika, kus halduskohus on hankeasjas otsuse teinud 30 tööpäevaga kaebuse laekumisest arvates.
 
Põhjaliku hanke planeerimise korral näeb arukas hankija ajakavas ette ka mõistliku vaidlustamise aja. Vastupidiselt käitudes tekivadki olukorrad, kus hankija nägemuse kohaselt peaks ehitustöödega juba olema alustatud, kuid ollakse jätkuvalt rakkes kohtumenetlusega.
 
Majanduslikult soodsama pakkumuse küsimine peab olema reegel, mitte erand
Hankijad peaksid enam rakendama majandusliku soodsuse kriteeriumit madalama maksumuse kriteeriumi asemel. Eksitavad on väited, et riigihangete seadus kohustab alati valima kaupa või teenust või ehitustööd madalamast hinnast lähtudes. Riigihangete seadus võimaldab ja eeldab (§ 31 lg 4), et hankija sõlmib hankelepingu ennekõike majanduslikult soodsama pakkumuse alusel – riigihanget hinnatakse lähtuvalt majanduslikust soodsusest, mitte väikseimast maksumusest.
 
Majanduslik soodsus seisneb näiteks hinna ja kvaliteeti iseloomustavate kriteeriumite kombineeritud  hindamises. Arvesse võib võtta muidki mõõdetavaid tingimusi – garantiiaeg, hilisem hooldus, keskkonnahoidlikkus. Näiteks hinnatakse auto ostmisel nii selle soetamismaksumust kui ka hilisemat hoolduskulu. Majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamise kriteeriumid ei pea olema ilmtingimata oma laadilt kvantitatiivsed või puudutama ainuüksi hindu. Oluline on, et kõik asjaolud, mida hankija võtab majanduslikult soodsaima pakkumise välja selgitamiseks arvesse, oleksid võimalikele pakkujatele teada ajal, mil nad oma pakkumusi ette valmistavad.
 
Üksi hinnast lähtudes võib hankija sõlmida hankelepingu juhul, kui ostetava eseme või töö puhul puudub vajadus hinnata muid kriteeriume. Kui neid ei esine, ei mõjuta see ka pakkumuse koguhinda. Soovides lähtuda üksnes pakutava kauba või teenuse või ehitustöö hinnast, peab hankija tagama, et kõik tulevase hankelepingu tingimused on hankedokumentides ammendavalt määratletud.
 

Hankijate ja pakkujate omavahelist suhtlust tuleb tõhustada
 
Eesti Päevaleht (17.12.2010) on kriitiliselt märkinud, et riigihangete seadus ei anna praegu võimalust ebarealistlike pakkumiste tagasilükkamiseks.
Tegelikult on seaduses selline regulatsioon juba täna olemas. Põhjendamatult madala pakkumuse puhul on hankijal võimalik teha pakkujale järelepärimine, et veenduda, kas tegemist on reaalse pakkumisega. Kui pakkuja põhjendusi ei esita või need on ebapiisavad, lükkab hankija pakkumuse tagasi. Euroopa Kohus on leidnud, et automaatne pakkumuse tagasilükkamine ei ole lubatav ning pakkujale tuleb alati tagada ärakuulamine.
 
Leian, et hankijad peavad oma pädevust tõstma ning julgemalt nõudma pakkumuste kohta selgitusi ja tõendeid.
 
ELi põhimõtete ja kehtiva seaduse kohaselt on proportsionaalseid ja lubatavaid võimalusi pakkujate hankest kõrvaldamiseks üksnes piiratud hulgal. Näiteks saab hankelt kõrvaldada pakkuja, kes on pannud toime maksualase süüteo või on esitanud valeandmeid. Samuti ei pea aktsepteerima pakkumust, mille on esitanud ettevõte, kelle suhtes on olemas kutse- või ametiliidu aukohtu otsus, millega on tõendatud raske süüline eksimus kutse- või ametialaste käitumisreeglite vastu.
 
Ajakirjanduses on leidnud kajastamist olukorrad, kus ehitusettevõtja peatab tööd või lahkub objektilt. Sellega seoses küsin retooriliselt, kui palju on esinenud neid olukordi, kus hankija on nõudnud sisse leppetrahve või viiviseid või lõpetanud ühepoolselt pakkuja olulise lepingurikkumise tõttu lepingu?
 
Neid olukordi ja kohtuvaidlusi on kahjuks väga vähe, sest hankijad ei rakenda lepingutes ette nähtud õiguskaitsevahendeid, vaid eelistavad vaatamata olulistele rikkumistele lõpetada leping näiteks poolte kokkuleppel või isegi jätkata lepingu täitmist. Selle asemel kipuvad hankijad hoopis alusetult kritiseerima riigihanke regulatsiooni. Nii jäävad avalikkus ja teised hankijad ning konkurentidest pakkujad ilma olulisest teabest ning võimalusest eelnevatele rikkumistele tuginevalt ebausaldusväärne pakkuja järgmistel hangetel juba eos välistada. Ka avalikkusele jääb mulje, et probleem on riigihangete seaduses.
 

Hankelepingut tohib muuta väga harvadel juhtudel
 
Oluline on selgitada, et riigihangete seadus hõlmab endas üksnes hankemenetluse läbiviimise reeglistikku ning seoses hankelepinguga üksnes selle muutmist puudutavat regulatsiooni.
 
Muu hankelepingusse kui võlaõiguslikku lepingusse puutuv tuleneb võlaõigusseadusest. Nii on Ehitusettevõtjate Liidu esimees õigesti märkinud (intervjuu Delfi Majandusele, 18.12.2010), et „Ehitusettevõtjate maksedistsipliini ei saa kahjuks riigihangete seaduse muudatustega reguleerida, kuna ehituslepingute puhul on tegemist võlaõigusliku suhtega. Küll aga saab tellija läbi tema poolt seatud lepingutingimuste maksedistsipliini mõjutada.”.
 
Kuivõrd nõustamispäringuid kui ka artikleid hankelepingute muutmiste kohta on olnud mitmeid, selgitan, et riigihangete seadus ei luba hankelepingut muuta, seda võib teha üksnes äärmisel vajadusel ja objektiivsete asjaolude esinemisel. Seega tuleb hankijatele taas üle korrata, et  hankelepingu muutmine juhul, kui ei esine äärmine ja objektiivne põhjus, on väär ning toob endaga kaasa väärteomenetluse.
Euroopa Kohus on rõhutanud, et hankelepingu muutmine nii maksumuse kui ka muude asjaolude osas nii hankijale soodsamas kui ka kahjulikumaks suunas on üldjuhul keelatud, sest alusetu muutmine toob endaga kaasa olukorra, kus rikutakse riigihangete ühte aluspõhimõtet – võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse printsiipi.
 
Seda olulisem on hankija täpne hanke planeerimine ning hanketingimuste sätestamine ja hankelepingu koostamine just konkreetset hankeeset arvesse võttes. Muuhulgas võib arukas hankija määratleda hankelepingus, et ta teostab alltöövõtjatele ise teostatud tööde eest maksed. Samas rõhutan, et peatöövõtja ja alltöövõtja vahelised suhted on nende kahe poole omavahelised eraõiguslikud suhted ning ei peatöövõtjal ega alltöövõtjal ei ole põhjust omavahelistesse erimeelsustesse haarata hankijat.
 
Lisaks professionaalsele hankemenetluse läbiviimisele, mille jaoks on Euroopa direktiividele tuginedes siseriiklikult kehtestatud väga detailne regulatsioon, on äärmiselt oluline ka võlaõigusliku hankelepingu koostamine. Mida suuremamahulisem on hange, seda enam soovitan hankijatele hankelepingu koostamiseks kaasata väga heade õigusteadmistega isikud.
 
Lõpetuseks soovitan nii hankijatel kui ka pakkujatel endil pöörata enam tähelepanu oma teadlikkuse kasvatamisele riigihangete ettevalmistamisest, selle läbiviimise regulatsioonist ja hankelepingust.
 

Vajalik on ühtse tõlgenduspraktika tekkimine ning ühishangete korraldamine
 
Eesti riigihangete seadus tugineb suuremas osas Euroopa Liidu riigihangete direktiividele, mistõttu üksnes Eestile omaseid sätteid on seaduses vähe. Mõõdukas kaebuste maht tagab riigihangete valdkonnas ühtse halduspraktika ning tõlgenduspraktika tekkimise ainult pikema aja jooksul.
 
2007. aastal jõustunud riigihangete seaduse pidev muutmine ei taga aga õigusselgust ning võib hoopiski suurendada eksimusi nii hankijate kui pakkujate poolt. Iga järgmine muudatusettepanek peab olema tõsiselt kaalutud ja mitte ühe sektori või ühe hanke keskne.
 
Rahandusministeerium vastas 2010. aastal (juuli-detsember) 751-le hankijate ja pakkujate poolt esitatud nõustamispäringule, mis kindlasti toetab ühtse tõlgenduspraktika tekkimist. Aktiivselt on nõu küsinud ka erinevad kutseliidud, kes soovivad kiiduväärselt  ise oma valdkonna hangete jaoks juhendeid või standardeid koostada. Igati toetame ka soovi korraldada enam ühishankeid, sh ka piiriüleseid hankeid naaberriikidega. Seni on Eestis kasutamata võimalus koondada teatud hangete (kütus, bürootarbed, kontoritehnika, reisiteenus, telefoniside jms) tegemine ühte kompetentsikeskusesse, nii nagu seda on tehtud näiteks Soomes ja Hollandis. Nimetatud riigid on pidanud seda otstarbekaks just seetõttu, et hangete korraldamine peab olema ühetaolisem ning suurematel hangetel on võimalik saavutada rahaline võit. 
 
Riigihangete mõõdukas vaidlustamine, järk-järgult ühtlustuv tõlgenduspraktika, hankijate poolt majandusliku soodsuse rakendamise eeldus ning põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tagasilükkamise võimalus näitavad veenvalt, et riigihangete regulatsioon on mõistlik ning riigihankeid on võimalik korraldata läbipaistvalt ja efektiivselt.

15.09.2010 Riigihanked kolivad e-keskkonda

01.09.2010 Kasv on oodatust hoogsam

27.08.2010 Euroraha saab paremini jagada

19.08.2010 Eurole üleminekust

17.08.2010 Käibemaksuseaduse kavandatavad muudatused 2011. aastast


Arhiiv